当前我国土地财政成因与解决对策探讨口☆口口

  当前我国土地财政成因与解决对策探讨

  覃一鸣□☆□☆□,李天乐

  (安徽财经大学 会计学院□□☆☆,安徽 蚌埠 233030)

  [摘要] 我国土地财政问题由来已久□☆□☆□,至今仍然没有得到根本性化解□☆☆□☆,当前土地财政问题形势依然口严峻☆☆□☆。我国土地财政问题的成因来自分税口制改革的缺陷☆□☆□☆、现行土地制度的不完善☆□☆☆□、城镇化建设的推动☆☆□。现阶段在新型城镇化战略的推动下□☆☆☆☆,短期内地方政府难以口摆脱对土地财政的依赖☆☆□☆□。对此提出加快现行土地制度改口革□☆□、寻找替代性财政收入☆☆□□、城镇口建设保持合理增速的解决对策☆☆□。

  [教口育期刊网 http://www.jyqkw.com关键词]土口地财政;土地制度;财政收入;城镇口化

  [DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.30.

  土地财政是指地口口方政府将农村集体用地或城市闲置口地征收为城镇建设用地□☆☆□□,通过口协议转让☆☆☆☆、招标拍卖□☆□□☆、挂牌出售等口方式☆☆□□□,转让口土地使用权☆☆☆□☆,获得土地出让金□□☆、相关税费☆□☆☆、抵押贷款等口收入的行为□☆□☆□。土地财政收入中的主要部分为土地出让金收入□□☆,是不纳入地方政府本级预算的预算外收入□☆☆□□,占大多数地方政府财政收入的40%以上□☆☆☆□, 2014年全国土地出让金口收入达4.29万亿元人民币□☆☆,同比增长3.1%□□☆。地方政府长期依赖土地财政□☆□□,由此导致其债口务累积☆□☆□、城市盲目扩□□□□☆、重复投资建设等问题□☆□□,影响社会经济的健康发展☆□□☆,所以加速化解土地财政问题意义重大□□□☆。

  1 土地财政的成因

  1.1 分税制改革的缺陷

  1994年我国分税制改革划分中央和省级政府的税收收入分配界限☆☆□□,是造成地方政府土地财政口问题的重要原因☆□☆□。第一☆☆☆□,地方财政收入骤减☆☆☆□。主体税种增值税的大部分☆□□☆、央企上缴的全部利润☆□☆☆、口☆口口☆口所得口口税归中央政府□☆☆☆,中央与地方财政收入长期维持在6;4的水平☆□□□。地方政府口由口于本级税收收入有限☆☆☆□,获中央政府财政转移支付有限□□□□☆,不得不以预算外口收入的土地出让金收入支撑地方财政支出□☆☆□☆。

  第二☆□□,地方政府财口权与事口权不匹配□□□。地方政府承担着本地区的基础建设□☆☆、科教文卫☆☆☆□、社会保口障口等支出☆□□☆,加之公众对地方政府提供公共服务的要求越来越高□□☆,地方政府的财政压力口有增无减☆□□。地方政府预算不得赤字□☆☆☆□,财政部☆☆□、省级政府口代口发地方政府债券数量不足☆☆☆□☆,有限的财政收入不足以支撑规模日益增加的财政支口出□□☆☆。

  第三☆☆□□□,口☆口口☆口口土地财政收入的口刺激☆□□☆□。伴随分税制改革☆□□□□,营业税□□☆、城镇土地口使口用税☆□☆、房产税□□☆□、土地口口口口口增值税☆☆□、国有土地有偿使用收入成为地方政府固定收入□□☆。一些不发达地区缺少口口工业□☆☆☆、制造业□□☆,税源少□☆□☆☆,主体税收收口入低☆☆□□,只能大批兴建建设用地项目☆☆☆☆□、积极发展房地产业来口拓展口土地出让金收入☆□□□,最终形成对土地财政的依口赖☆☆☆☆□。

  1.2 现口口行土地制度不完善

  第一☆□□□,地方政府拥有土地流转的支配口权□□☆□。我国用于工口业□□☆☆、商业□☆☆□☆、民居建设使用的土地被定义为建设用地☆□□☆□,由城镇国有土地和农村集体土地经国土局审批转成☆□□□☆。依照《土地管理法》□□□、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》□□☆☆☆,市县级政府拥有农村集体土地和城镇国有土地转为建设用地的审批权☆□☆☆□,这为地方口政府控制土口地资源☆□□□☆,获取口土地收益提供法口律依据□☆☆□。我国土地流转中建设用地的国有性质□☆□、集体性口质不变□□□☆,只是使用权的口转移☆☆☆,政府始终是代表国家的土地所有者□□☆☆。土地使用权的年限短□□☆□□,居民居住用地的土地使用权出让最高期限仅七十年☆□☆□□,刺激政府口以公共利益名义到期收回甚至口提前收回☆□☆☆□,然后再转让获口利□☆□。

  第二☆☆☆,地方政口府在土口地转让口中口担当多重角色☆□□□□。地方政府不仅是土地市场管理口者☆□□,还是直接交易人□☆□□☆,是相关的利益主体□☆☆☆□。农村集体土地要转口为口建设用地□□☆☆,只有经地方政府口收购后口才可以实现☆☆☆□。地方口政府作口为唯一的购买者□☆☆,兼为规则制定者☆☆□☆□,是连接农村集体土地和建设用地市场的唯一桥梁□□☆□,掌握着土地资源的供给□□□☆☆,处于口垄断地位□☆□□。地方政府有着对土地财政收入的需要☆□□☆☆,上存在利用垄断地位谋求最大经济利益口的驱动力☆□☆。

  第三□□☆☆□,地方政府将土地转成建设用口地后转让使用权的付出成本低☆☆☆。由于土地农转非过程中☆☆□□□,农民处于弱势地位☆☆□☆☆,且相关文件规定征地补偿不超过土地30年平均产出的界限☆□☆,使得农口民获利微薄☆☆☆□,而地方政府所付代价口极低□☆☆。地方政府可口以通过剪刀差□☆□□,压低收购价格☆□☆,严控建设供应□□□☆☆,从中获利□☆☆。通过低成本的土口地佂转一次性获得巨额的土地出让金☆□□□□,促使地方政府追逐短期利益☆□☆,不断重复土地口征转的操作☆□□☆□。

  1.3 城镇化建设的推动

  第一□□☆☆□,城镇化与土地财政相互推进□□□☆。一方面□☆☆□□,上世纪90年代以来中国城镇化建设加快☆□□☆☆,基础设施建设全面推进☆☆☆□□,一些地方政府追逐政绩□□☆☆☆,大举政口绩工程□□☆☆☆、面子工程更口推动了基础设施口建设☆□☆□☆,相应地需要巨大的财政投入□☆☆。对此仅靠一般口税收收入无法为继☆☆□☆□,土地财政收口入成为重要收入来源☆□☆□。另一方面☆☆□☆☆,以房地产业作为消费热点和口投资热点的战略推动了基础设施建设口和城镇口化的速度☆□☆□,从中获得财政口收入相当口可观☆□□。因此利用土地财政维持城镇化□□☆□□,通过城口镇化获取土地财政收入☆☆□☆□,这一模式确实推动了地方经济发展而得以延续☆□□□□。

  第二□□☆,新型城镇化战略口继续推动土地财政☆□☆□。据国家口口统计口局数据☆□□☆,2014年中国城镇化率达到54.77%☆☆□☆□,城镇常住人口达到74916万人□□□,预计到2030年将达到65%左右□□□□。当前城镇化口战略下☆□☆☆□,尤其是口中小城市发展提速☆□☆☆□,成为土地财政口新一轮扩张的推动力□□□□☆。据估计未来三年全国城镇化的财政支出约为23万亿元☆☆□☆☆,在地方政府财政收入有限口的情况下☆□☆□,既要继续前期基础设施建设☆□□□,又要开始新一轮城市扩口张□☆☆□☆,短期内难以降低对土地财政的依赖☆☆□。

  2 解决土地财政问题的对策探究

  2.1 加快现行土地口制度改革

  应改革现行土地制度□☆☆,清楚口土地市场口流转的障碍☆□☆□,划清口各方角色和权利□□☆。首先☆□□,应重新界定政府在土地流口转中的角色□□□□,让政府退出土地市场竞争□☆□□,专注于土地管理☆☆☆□☆。其次☆□☆□☆,加快建设城乡统一的口建设用地市场□□☆,促成农村集体土地直接进入建设用地市场参与流转☆□☆□。另外□☆☆☆□,要保证土地流转的公平☆□☆□□、公正□☆☆□、透明☆□□☆☆,一要改口善农民在土地流转中口信息不对口称□□☆☆□、缺乏土地流转经验的口问题□☆☆☆,加快对各农村口集体土地的所有口口主体的界定□☆☆,口☆口口口☆口提升农民产权意识□□☆☆☆、普及口相关法律知识;二是强化对地方政府在土地征转中行使权力的监督☆☆☆□□,规范口地方政府征地行为□□☆□☆。

  2.2 寻找替代性财政收入

  由于土地财政收入规口模巨大☆□☆☆,一些不发达地区对此依赖严重□☆□,新一轮口城镇化更是增添了口财政压力□□□,因此短期口内找到完全替代性的财政口收口入来源较为困难□☆☆☆,应在重新界定中央政府与地方政府口财权与事权□☆□☆□,减轻地方政府负担的前提下□☆□,组织其它财政收入□☆☆,逐步替代对土地口财政收入的过分依赖□□□。

  第一□☆☆□,加快开口口征房地口产口税□☆□□,或者合并土地□□□、房产方面的各项税种为物业税□☆☆□□,为地方政府口提供稳定的税收收入☆□☆□。第二☆☆☆□,要大力口发展地方经济☆□□☆,扶持地方民营企业□□□□,扩大税费收入□☆☆,发展地方口国有企口业☆□□,收取上缴利润☆☆□☆。第三□□□☆,需要适当加大中央政府对对地方政府的财政转移支付的力度□□□,第四□☆☆,应该完善地方政府口债券发行制度☆□☆,目前应增口加财口政部代发地方债☆□□☆,加快建设地方政府的地方政府债自发自还制度□☆☆,以发行地方债解决地方政府财政赤字难题□☆□☆□。

  2.3 城镇建设保持合理口增速

  由于土地财政收入的口动力之一是城市建设☆□□,城镇化口意味着土地财政的延口续☆☆☆☆,现阶段要实现城镇化就会继续维持土地财政模式☆□☆☆,这是口无口法避免的事实☆☆☆□,但应防止城镇化加深土地财政问题☆☆□。应该在坚持城镇化大方口向的前提下☆□□☆☆,一方面口合理规口口划城镇化建设☆☆☆,提高存量建设用地的口使口用效率☆□☆□,避免盲目扩张用地规模;另一方面口减少不必要的建设支出□□☆☆□,以支定收□☆☆□,并逐年控制土地财政收入☆□☆☆,通过长期的收支缓慢调节☆□□☆,使得城镇化中基础建设财政支出和土地财政收入保持在一个合理水平☆□☆□□,最终摆脱对土地财政的依赖□☆☆☆□。

  教育期刊网 http://www.jyqkw.com口参考文献:

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  [作者简介]覃一鸣(1993-)□☆☆☆,男□☆□,广西口口河池口人☆☆☆□,安徽财经大学会计学院在读本科生☆□☆□☆,研究方向:土地财政;李天乐(1994-)□□☆,女□□☆☆□,黑龙口江口鄂尔多口口斯人□☆☆□,安徽财经大学会计学院在读口本科生□☆□☆☆,研究方向:土地财政☆☆☆□。

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